De ce avem atâtea legi neclare și imprecise?

În primăvara anului trecut, deputatul USR Tudor Pop, pe atunci președinte al Comisiei de Tineret şi Sport din Camera Deputaţilor, anunța că a depus un proiect legislativ de modificare a legii educației fizice și sportului astfel încât, atunci când se termină orele, copiii și adulții să aibă acces gratuit și drept de folosință asupra terenurilor de sport din incinta școlilor. După ce legea a trecut prin ambele camere ale Parlamentului, guvernul a atacat proiectul la Curtea Constituțională a României (CCR). 

Pop l-a acuzat pe ministrul educației că ar fi contestat legea ca urmare a lobby-ului făcut de directorii de școli din țară, despre care deputatul USR spunea atunci că n-au nicio emoție în a închiria sălile și terenurile de sport în afara orelor de program. Câteva luni mai târziu, în aprilie 2022, venea și decizia CCR: proiectul de lege este neconstituțional. Fără a aștepta motivarea oficială a deciziei, spațiul public a explodat aproape imediat de indignare. 

„Gata, fiecare la scara lui! CCR tocmai a decis că este neconstituțional să se joace copiii în curtea școlilor în afara orelor de program”, scria organizația de tineret a USR-ului pe Facebook. 

„Ieri, mulți dintre noi am aflat că am avut copilării neconstituționale. CCR a stabilit că legea USR care deschide curțile școlilor și oferă copiilor șansa de a se juca într-un mediu sigur este neconstituțională”, concluziona organizația USR București, tot pe Facebook.

O săptămână mai târziu a fost publicată și motivația curții: pe scurt, proiectul a fost declarat neconstituțional pentru că era formulat într-un mod neclar și imprecis. Nu este prima oară (și probabil nici ultima oară) când CCR constată că dispozițiile unei legi au un caracter neclar și imprecis, un search rapid pe Google va dezvălui destule exemple în acest sens. Întrebarea pe care și-o pun mulți în astfel de situații este „de ce?”.

De ce le este parlamentarilor români atât de greu să formuleze legi capabile să treacă testul contestării la CCR, ținând cont că nu puțini dintre ei sunt licențiați în drept și, dacă nu sunt, au la dispoziție o suită de consilieri de specialitate care i-ar putea sfătui? Pentru a face puțină lumină în acest sens, PressOne a stat de vorbă cu dr. Bogdan Dima, conferențiar al Facultății de Drept din cadrul Universității din București și specialist în drept constituțional. 

PressOne: Nu este prima oară când o lege pică la CCR pentru că a fost scrisă prost. Din punctul dumneavoastră de vedere, care sunt cauzele acestui fenomen?

Bogdan Dima: Sunt foarte multe cauze interdependente. Voi încerca să le selectez pe cele esențiale, în opinia mea.

În primul rând, faptul că cineva poate să interpreteze corect o lege nu înseamnă în mod necesar că acel cineva poate să elaboreze o lege de bună calitate. A scrie o lege este un proces diferit, iar fiecare proces are regulile sale. În România, gândirea juridică, formată în universități, în practica judiciară sau în cadrul autorităților publice pune accentul pe metodele de interpretare a normelor, nu pe știința elaborării acestora. Este, dacă vreți, efectul unui tipar cultural românesc: descriem ce fac alții mai bine decât concepem noi înșine. 

A concepe și a scrie efectiv un text de lege presupun un nivel intelectual și o pregătire juridică teoretică și practică de înalt nivel. Trebuie să ai capacitatea de a gândi strategic, în ansamblu. Trebuie să ai capacitatea de a imagina și de a lua în considerare toate situațiile posibile care pot intra sub incidența normei.

Totodată, redactarea normelor juridice într-un anume domeniu presupune atât expertiză în respectivul domeniu, cât și stăpânirea regulilor de tehnică legislativă. Unele reguli sunt stabilite în legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Altele, însă, sunt nescrise.

De exemplu, o regulă nescrisă este să ții cont de teoria consecințelor neintenționate: poți să ai intenții bune când redactezi o lege, dar modul în care ai redactat normele să facă legea inaplicabilă sau, mai grav, aplicabilă în sensul invers față de cel intenționat.

În al doilea rând, graba strică treaba. Competiția acerbă de a ieși cât mai repede în frunte cu o idee care să placă publicului îl împinge pe parlamentar să grăbească procesul de documentare și înțelegere profundă a problemei de reglementat.

De multe ori, parlamentarul nu face o investigație aprofundată asupra unei problematici de reglementat. Preia propuneri care vin din sfere diverse ale societății. În loc să tindă permanent să fie creator de norme, sfârșește mai mereu ca purtătorul de norme al altora. Apoi, în Parlamentul României există un aparat de specialitate, pe care parlamentarii îl au la dispoziție. Din păcate, însă, nu au foarte multă încredere în acest aparat tehnic sau, dacă au, nu îl folosesc așa cum ar trebui. 

În al patrulea rând, toate propunerile legislative formulate de parlamentari sunt trecute prin analiza Consiliului Legislativ, dar și a ministerelor de profil, ultimele fiind sesizate pentru a fundamenta punctul de vedere al Guvernului. În plus, în funcție de domeniul de reglementare, mai există și autorități avizatoare de specialitate: Consiliul Superior al Magistraturii, Consiliul Concurenței, Curtea de Conturi etc. Așadar, până la adoptarea legii, propunerea legislativă trece printr-o analiză de specialitate atât privind modul de redactare, cât și cu privire la conținut. Desigur, aici intervine din nou gândirea tribalizată a politicii românești. De multe ori, inițiatorii propunerilor legislative nu „se încred” în aceste avize și puncte de vedere, dacă nu corespund viziunii politice proprii. 

În fine, o altă cauză este necunoașterea pe scară largă a jurisprudenței Curții Constituționale în materie de calitate a legii. Mulți o invocă, dar puțini o cunosc în detaliu. Într-o bogată jurisprudență, chiar dacă nu întotdeauna consecventă, Curtea a explicat ce înseamnă claritatea, precizia și previzibilitatea legii, raportat la normele de tehnică legislativă și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO) în materie. 

Dar de ce este atât de dificil pentru juriștii partidelor parlamentare să scrie o lege capabilă să treacă de o contestație la CCR?

Cred că iar avem de-a face cu un concept confuzant. Ce înseamnă, mai exact, sintagma „juriștii partidelor parlamentare”, care, de altfel, se tot folosește în mass media? Parlamentul este reprezentantul poporului conform Constituției, iar fiecare parlamentar în parte, indiferent de partidul din care face parte, reprezintă întreaga națiune. Astfel, aleșii reflectă o multitudine de interese și domenii de activitate din cadrul societății. Unii sunt juriști, alții sunt ingineri, economiști, agricultori, antreprenori, etc. Această diversitate a competențelor din cadrul societății se reflectă și în multitudinea de propuneri legislative pe care le promovează individual sau în grup. 

Dar nu există un grup de parlamentari juriști care scriu legile celorlalți parlamentari non-juriști în Parlament. Cel mult, fiind colegi, juriștii din partid, nu ai partidului!, pot fi întrebați cum este mai bine să redacteze o propunere legislativă. Poate cel mai important lucru care trebuie spus este că o lege este rezultatul unei dezbateri parlamentare, în comisii și, ulterior, în plen.

Calitatea dezbaterilor este determinată de calitatea intelectuală și profesională a celor care participă la dezbatere. Legea va arăta așa cum rezultă din acele dezbateri, cu sau fără luarea în considerare, din varii motive, a opiniilor de specialitate primite de la aparatul tehnic sau autoritățile specializate. 

Există legi care trec prin crăpături? Adică legi care să nu fie contestate la CCR, să fie promulgate, dar ulterior statul român să constate că au fost scrise într-un mod imprecis și sunt greu de aplicat? 

Desigur. Sunt legi care nu sunt contestate la Curtea Constituțională înainte de promulgare. Cele mai multe legi adoptate de Parlament nu sunt contestate, așa cum este și normal. Așa cum învățăm noi la Facultatea de Drept, legea promulgată se bucură de prezumția de constituționalitate.

Ce se întâmplă cu ele dacă se dovedesc imprecise după promulgare?

Dacă se dovedește că este o lege prost scrisă și, drept urmare, inaplicabilă sau greu de aplicat, atunci avem mai multe soluții. În primul rând, legea poate să fie modificată și/sau completată pentru a fi îmbunătățită. În al doilea rând, în cadrul unui litigiu a cărui soluționare depinde de o lege neclară, partea interesată poate formula excepție de neconstituționalitate și Curtea Constituțională se va pronunța, putând declara neconstituțională legea sau prevederi din lege. 

Vorbeați la început despre felul în care se formează gândirea juridică în universități. Cum se predă, mai exact, scrierea legilor/actelor normative în facultățile de drept din România? Există cursuri în acest sens?

Există ceea ce se numește legistica formală. Este știința elaborării legilor. O altă materie importantă pentru înțelegerea dreptului ca sistem normativ este teoria generală a dreptului. Din păcate, sub presiunea tipului de examinare necesară pentru intrarea în profesie, studenții din facultățile de drept cu greu mai pun accentul pe astfel de materii. Contează să citești și preferabil să înțelegi cele patru mari coduri care constituie materia principală pentru licență și pentru intrarea în profesie: civil, penal, procedură civilă și penală. 

Parcă nici nu mai contează alte materii cruciale și cu impact practic enorm, cum ar fi dreptul administrativ, fiscal, contenciosul administrativ sau enorma jurisprudență a Curții Constituționale (inclusiv în materie penală și civilă). În România, din păcate, nu există o școală, fie și informală, de elaborare a legilor. Suntem cu toții interpreți ai legii, ca să nu spun purtători de cuvinte ai legii.  

Dar CCR ce repere folosește când evaluează dacă o lege sau alta este de calitate, respectiv constituțională? 

Jurisprudența Curții Constituționale care analizează constituționalitatea unei legi din perspectiva calității legii s-a dezvoltat după 2010. Este una dintre acele mișcări făcute de Curte pentru a-și crește activismul. În sinteza sintezelor, Curtea a dezvoltat următorul argument: Constituția prevede la articolul 1, alineatul 5 că în România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Legea nr. 24/2000 cuprinde norme de tehnică legislativă care au ca finalitate redactarea unor norme clare, precise și previzibile.

Dacă normele supuse controlului de constituționalitate nu îndeplinesc testul de calitate a legii, înseamnă că legiuitorul nu a respectat norma constituțională care precizează că respectarea legii, în speță a celei de tehnică legislativă, este obligatorie. Drept urmare, normele neclare, imprecise și imprevizibile sunt neconstituționale. 

Prin precizie se înțelege exactitatea soluției legislative propuse și limbajul clar și precis. Prin claritate se înțelege redactarea fluentă și inteligibilă a normelor în limbaj normativ specific. Prin previzibilitate se înțelege că orice persoană, inclusiv apelând la consultanță de specialitate, poate să își adapteze conduita și poate să prevadă în mod rezonabil consecințele care pot apărea din respectarea sau nerespectarea normei. 

Uneori, partidele/autorii legilor picate la CCR acuză curtea că aplică aceste criterii de evaluare în mod părtinitor sau că este inconsecventă în aplicarea lor. Cât adevăr există în spatele unor astfel de afirmații?

Întotdeauna o decizie a Curții Constituționale va nemulțumi partea care pierde și care nu își vede interesul partinic satisfăcut prin decizia Curții. Aceste critici vor exista cât timp va exista Curte Constituțională. Nimeni nu vrea să audă că a pierdut. Într-adevăr, trebuie recunoscut faptul că instanța de contencios constituțional nu a fost tot timpul consecventă propriilor argumente, fapt ce i-a adus numeroase critici. Poate învață și Curtea ceva din aceste critici și devine mai stabilă. 

În același timp, însă, trebuie să înțelegem că jurisprudența unei Curți Constituționale nu este imuabilă, ci evolutivă. Situațiile care îi sunt supuse atenției sunt și ele diferite. Curtea Constituțională nu este un pat al lui Procust care taie tot timpul după același calapod.

Curtea trebuie să asigure supremația Constituției într-o manieră inteligentă și suplă, cu respectarea principiilor constituționale imuabile. De exemplu, Curtea Constituțională a avut decizii în care a considerat că principiul calității legii este un element component al principiului statului de drept și decizii în care a considerat că principiul calității legii este un element component al principiului legalității. 

Cum afectează acest fenomen capacitatea statului român de a funcționa? De pe margine, din perspectiva unui om care nu este expert, pare că Parlamentul își irosește foarte mult din energie, timp și resurse pe niște legi scrise prost și care nu duc nicăieri, pentru că pică la CCR și apoi procesul trebuie luat de la capăt. 

Nu o să vă placă răspunsul meu, dar, ca jurist specializat în aceste domenii am obligația de a fi și neplăcut. Faptul că o lege scrisă prost este declarată neconstituțională înainte de promulgare este un lucru de dorit pentru buna funcționare a statului. Alternativa ar fi ca legea prost scrisă să producă efecte juridice și, eventual, materiale. Or, odată produse aceste efecte, este mult mai greu să intervii. Costurile pentru stat și societate ar fi mult mai mari. 

Dacă este ceva frustrant în această poveste, apoi nu este mecanismul de control al constituționalității legii sau deciziile Curții, care pot să ne placă sau nu.

Ceea ce frustrează este nivelul intelectual și profesional scăzut al dezbaterilor parlamentare, care conduce la adoptarea unor legi cu multe vicii de oportunitate și constituționalitate.

Acolo este cheia pentru multe probleme pe care le avem, dar știm cu toții că nu există nicio instituție care să reglementeze calitatea umană și intelectuală. Să ne mulțumim măcar cu instituții care reglementează calitatea legii. 

Cum ar putea fi corectat un astfel de fenomen? Ce trebuie să se întâmple în Parlament sau facultățile de drept din România ca să vedem mai puține situații de genul acesta?

În primul rând, mi-aș dori ca partidele să își realizeze mult mai bine funcția de selectare a liderilor politici trimiși în Parlament. Simpla creștere a calității intelectuale a dezbaterii parlamentare va conduce la legi mai bune, inclusiv mai clare, precise și predictibile.

În al doilea rând, mi-aș dori să văd în marile structuri instituționale care gestionează educația și cariera juriștilor o dorință ingenuă de a promova materii de studiu care sunt direct legate de știința elaborării normelor juridice. Cine înțelege cum se scriu normele juridice va înțelege mai bine cum să le aplice.

În al treilea rând, mi-aș dori ca membrii din aparatul de specialitate din cadrul structurilor parlamentare și din autoritățile publice cu rol avizator să fie mai atent selecționați, pregătiți continuu și respectați. Să începem măcar cu acestea și vom vedea apoi ce mai este de făcut.