Moștenirea lui Dragnea

Bilanțul guvernelor susținute în ultimele aproape 900 de zile de majoritatea PSD-ALDE arată că cele trei guverne – conduse, pe rând, de premierii Sorin Grindeanu, Mihai Tudose și Viorica Dăncilă – au avut tendința de a se substitui Parlamentului, sistematic, cu sau fără o legitimă urgență, în procesul de legiferare.

În valori absolute, cele trei executive au impus, de când sunt la putere, cel puțin un sfert din totalul modificărilor legislative, prin intermediul Ordonanțelor de Urgență, conform datelor colectate de PressOne.

Am ales, ca dată limită pentru analiza noastră, 15 mai 2019.

Această medie nu este, totuși, măsura deplină a puterii și a controlului pe care Executivul le-a dobândit în timp, eludând tot mai autoritar mecanismul constituțional, care spune că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării„.

OUG 114 a modificat, singură, nu mai puțin de 40 de legi. În esență, s-a comportat, la momentul adoptării, ca un set de 40 de OUG-uri adoptate simultan (fără studii de impact, fără consultarea partenerilor sociali, fără legitimitatea constituțională a legiuitorului).

Ulterior, la 29 martie 2019, OUG 114 – abia intrată în vigoare – a fost modificată tot printr-o nouă OUG, 19/2019.

Vorbim de un guvern care a rămas în memoria colectivă drept guvernul care s-a folosit cel mai mult de OUG-uri pentru a ocoli Parlamentul.

Adică doar de trei ori mai mult ca puterea executivă – al cărei rol e doar să corecteze, să ajusteze și să facă aplicabile legile deja adoptate de puterea legislativă.

Dacă luăm în considerare că multe din legile emise de Parlament sunt pur și simplu legi de aprobare a ordonanțelor, atunci procentul de legiferare via Guvern crește și mai mult.

Ce înseamnă, în final, toate acestea?

„E o bubă cât casa care aduce atingere parlamentarismului„, e prima reacție a fostului senator UDMR, ministru și consilier prezidențial, Eckstein-Kovács Péter – avocat de profesie.

Potrivit lui Eckstein, nu este nici normal și nici constituțional ca legiferarea să fie preluată, într-o asemenea măsură, de puterea executivă, în detrimentul celei legislative.

Eckstein, care a fost între 2004 și 2008 șef al Comisiei Juridice din Senat, reamintește că legiferarea prin OUG comportă două discuții.

Prima este legată de definirea „urgenței„, care tinde să devină, prin supra-utilizare, o problemă în sine.

„Beleaua e că nu există o definiție a urgenței„, spune Eckstein-Kovács Péter.

„În sensul și în spiritul Constituției, aceste «urgențe» ar trebui să fie viituri, indundații, cutremure, epidemii sau situații de război. Însă CCR, așa păcătoasă cum e ea în general, le-a declarat pe unele neconstituționale, iar pe altele le-a lăsat să treacă„, mai arată Eckstein.

Cealaltă problemă, una cu indiscutabil impact – de aici, de pildă, și reacțiile de stradă împotriva îndelung-plănuitei „ordonanțe privind amnistia/grațierea„, sursă de tensiuni intra-coaliție și de tensiuni România-UE – e legată de faptul că OUG produc efecte imediat după adoptarea lor în ședință de guvern și publicarea în Monitorul Oficial; și, ulterior, de faptul că în România există o singură instituție care are puterea de a bloca o OUG prin atac la Curtea Constituțională: Avocatul Poporului.

Cum se face că un act normativ etichetat drept „urgent” – dar care poate să nu fie „urgent”, vezi cazuistica ultimilor ani – poate fi contestat la Curtea Constituțională de un singur decident; și acela numit de Parlament și subordonat dor Parlamentului?

„Aici este o măsură impusă de Antonie Iorgovan (fost judecător la Curtea Constituțională și senator, supranumit părintele Constituției, – n.r.), care a promovat-o cu bune intenții, dar s-a dovedit a fi o greșeală de la bun început.

Pentru că ori de câte ori Avocatul Poporului contestă o OUG, Parlamentul îi poate da un șut în fund, cum s-a mai întâmplat. Dacă nu atacă, e o păpușă„, susține Eckstein.

„E necesară o modificare legislativă în privința ordonanțelor de urgență – și eu cred că se poate, dar cu voință politică”

Eckstein-Kovács Péter, fost șef al Comisiei Juridice a Senatului României

„Guvernul ia locul Parlamentului”

Miron Damian, autorul blogului Inventarul stricăciunilor politice, arată că, practic, ceea ce se întâmplă e că Guvernul ia locul Parlamentului.

Și, în opinia sa, asta ar fi una dintre cele două caracteristici ale comportamentului guvernelor susținute de PSD-ALDE din ultimii doi ani și ceva .

„Guvernele au ajuns nu să concureze cu Parlamentul, ci să-i ia locul – mă refer aici nu neapărat la numărul de OUG-uri, ci la impactul lor. «Revoluția fiscală», de exemplu – ca să folosesc expresia folosită chiar de autori – a fost trecută prin intermediul a două astfel de acte în toamna lui 2017.

Guvernul care a emis actele respective și-a pierdut între timp mandatul. Ba chiar și Parlamentul care l-a învestit e posibil să-și încheie mandatul înainte să se pronunțe asupra lor.

Însă OUG-urile sunt și rămân în vigoare; continuă să producă efecte.

Acestea devin practic ireversibile, chiar dacă ulterior Parlamentul va respinge ordonanțele. Modificări vaste și substanțiale ale regimului fiscal din România, cu consecințe economice și sociale majore și de durată, intră în vigoare de pe o zi pe alta, fără implicarea Parlamentului„, explică Miron Damian.

În opinia sa, al doilea aspect relevant este subminarea statului de drept și a supremației legii fundamentale.

„A doua caracteristică are precedent ceva mai vechi, într-o serie rapidă de acte de violență inter-instituțională, în vara lui 2012 – mă refer la folosirea ordonanțelor de urgență ca modalitate de a ocoli controlul de constituționalitate.
Mai nou, reprezentanții puterii nici nu se mai ascund; din contră, OUG-urile sunt motivate cu afirmații de genul: «suntem blocați la Curtea Constituțională!».

Dar Curtea nu blochează decât prevederi neconstituționale. E o evoluție extrem de gravă, care subminează statul de drept și supremația legii fundamentale.

În toamna lui 2014, guvernul a adoptat o OUG care le-a oferit aleșilor locali o «fereastră» de o lună și jumătate în care să-și schimbe partidul fără să piardă mandatul, conform prevederilor legale în vigoare.

Ulterior, Curtea Constituțională a declarat actul neconstituțional – și a cerut Parlamentului să reglementeze consecințele aplicării lui.

Din motive lesne de înțeles, controlat de o aceeași putere politică ca a emitentului acesteii OUG, Parlamentul a refuzat să facă asta, decizia Curții și Constituția însăși rămânând literă moartă.

Codul administrativ, care trecuse de Parlament anul trecut, a fost întors acolo de Curtea Constituțională, iar în Parlament s-a votat de data asta să fie respins. Imediat după asta, reprezentanții puterii au propus depășirea acestui «blocaj» prin intermediul unei OUG”, avertizează Damian.

„OUG-urile au ajuns instrumente de ocolit Curtea Constituțională”

Miron Damian, comentator politic

Miron Damian, care a scris de-a lungul vremii pentru Contributors sau Dilema veche, explică pentru PressOne – pe înțelesul tuturor – efectele legiferării prin ordonanțe de urgență în locul votului parlamentar:

* Ce este, de fapt, o ordonanță de urgență?

Miron Damian: Simplificând, e o «lege» emisă de guvern. Conform Constituției, o OUG poate fi emisă doar în circumstanțe „excepționale”, și există câteva domenii care nu pot fi modificate pe această cale.

În rest, ca efect, putere, aplicabilitate, ele sunt echivalentul legilor adoptate în Parlament. Și în privința durabilității sunt identice: OUG-urile își produc efectele cât timp nu sunt abrogate total sau parțial de un act de același rang; altă lege sau OUG,sau sunt respinse de Parlament.

* Este relevant, pentru o guvernare, numărul de OUG emise?

Miron Damian: În 1995 s-au emis 2 (două) ordonanțe de urgență. Patru ani mai târziu erau emise peste 200.

De atunci însă, chiar dacă numărul lor variază de la an la altul, fiecare guvernare se folosește în mod constant de acest instrument.

Numărul a devenit mai puțin relevant, mai ales din clipa în care a apărut practica grupării de modificări distincte [de acte normative] în același act.

OUG nr. 2/2015, de pildă, modifică de una singură nu mai puțin de 26 de legi și ordonanțe diferite.

* Care sunt motivele pentru care un guvern alege mai degrabă varianta unei OUG decât cea a propunerii de proiecte de lege?

Miron Damian: Sunt mai multe motive, care au apărut pe rând, și care au ajuns să se suprapună. Inițial am avut guverne cu o agendă legislativă ambițioasă, învestite de o majoritate parlamentară incapabilă să țină pasul – dintr-un motiv sau altul.

S-a suprapus, peste asta, lipsa de bună comunicare și coordonare politică între instituții.

Apoi, destul de rapid, sistemul a intrat într-un cerc vicios. Cu două surse funcționând în paralel – guvern și parlament, prima foarte eficientă – începe fie produsă legislație multă, foarte multă.

Dar nu neapărat una bună, bine gândită în toate efectele ei, bine formulată, coerentă cu cea care există deja, având suficient sprijin politic, instituțional, popular etc.

Din contră, se legiferează mai mult și mai prost. Iar fiecare problemă de acest gen se cere corectată printr-un alt act de același rang: de vreme ce există deja motive pentru a nu merge în Parlament, singura soluție rămân ordonanțele. Instrumentul își creează singur nevoia, indispensabilitatea.

La asta s-au adăugat, treptat, motive mult mai puțin legitime – de fapt foarte problematice. Pentru că intră în vigoare imediat [spre deosebire de legi – n.r.], ordonanțele de urgență pot – și sunt – folosite pentru prevederi care nu sunt dezbătute, nu sunt nici măcar cunoscute în prealabil.

Guvernele au prins deja obicei să adopte OUG-uri importante în preajma sărbătorilor majore.

Și nu e vorba doar de public. Guvernele au ajuns nu să suplinească, ci să ocolească Parlamentul în activitatea de legiferare.

Relativ recent, de departe cea mai gravă evoluție, OUG-urile au ajuns instrumente de ocolit Curtea Constituțională.

* E firesc să emiți o OUG prin care se modifică mai multe legi pe domenii diferite? De pildă OUG 22/2017 modifică cel puțin patru acte normative din domenii diferite, care nu au nicio legătură unul cu celălalt.

Miron Damian: Ce probabilitate există să apară în exact același moment situații extraordinare, cerând reglementări imediate – în patru, cinci, douăzeci de domenii diferite? E dovada unui abuz. Și e nefiresc, categoric. Dar nu e interzis, în condițiile în care chiar restricțiile din Constituție rămân adesea literă moartă.

***

Ce efecte are legiferarea de acest tip?

„Pentru mediul de afaceri? Cum să vă spun, e ca și cum, la un meci de fotbal, în mijlocul meciului ți se spune că e voie să lovești mingea și cu mâna!” – Mihai Bogza este director executiv al Confederației Patronale Concordia, din care fac parte primii 7 angajatori ai României.

Prin lege, Confederația participă la dialogul social – adică la consultările dintre patronate, sindicate și executiv în ceea ce privește legislația.

Într-un dialog cu PressOne, acesta a arătat că este foarte complicat pentru mediul de afaceri din România să aibă un cuvânt de spus în ceea ce privește legiferarea prin OUG – pentru că această procedură anulează pur și simplu timpul alocat consultării publice.

„Să zicem că noi primim vineri un proiect de OUG, și în marțea următoare el intră în Consiliul Economic și Social. Deci noi avem patru zile, din care două sunt de week-end, pentru a colecta răspunsuri de la toți membrii noștri – adică, în final, aproape 500 de companii. Chiar dacă am fi niște genii, tot nu am putea evalua efectele acestor acte„, spune Bogza.

El a subliniat de mai multe ori că legiferarea prin OUG bulversează mediul economic (și nu numai) pentru că sare peste una din etapele esențiale ale legiferării – consultarea publică. Este etapa care asigură transparența procesului legislativ.

El mai arată că, pe lângă problema lipsei de timp, proiectele Ordonanțelor nu sunt însoțite niciodată de studii de impact – adică Guvernul nu prezintă și potențialele efecte ale modificărilor „de urgență” pe care le propune.

„Ordonanța așa numită , 114, modifică vreo 40 de legi. Practic aveam 40 de Ordonanțe, nu una. Este imposibil să faci, în condițiile astea, o estimare a impactului„, a spus Bogza.

Printre problemele enumerate de el se regăsește ce spunea, la începutul acestui text, Ecstein-Kovács Péter – faptul că singurul care poate ataca Ordonanțele este Avocatul Poporului, prin sesizarea Curții Constituționale.

Dar Bogza a mai subliniat ceva – uneori, astfel de Ordonanțe controversate stau ani de zile fără ca Parlamentul să se pronunțe asupra lor, tocmai de teamă că, după ce ele sunt aprobate și devin legi, vor fi contestate la Curtea Constituțională și de alți actori politici.

„Ordonanța 79, , cea care trece contribuțiile sociale la angajator, stă de doi ani în Parlament. Ordonanța 114, cu modificările fiscale, stă la fel – pentru ca să nu poată fi contestate măsurile la CCR, odată adoptate ca legi„, a mai adăugat el.

Confederația patronală Concordia a solicitat, în luna aprilie, Guvernului, să înceteze procesul de legiferare prin intermediul OUG-urilor.

„România nu se află în război! Nu am avut nici calamități naturale. Ce se va întâmpla când vom avea război, dacă acum se legiferează așa?!”

Mihai Bogza, director executiv Confederația Patronală Concordia